这就与汉武帝有关。

因为最早成为郡县之上行政区域的州，便正是汉武帝的发明。

那就从州说起。

牧民与牧官

作为地方行政长官的州官，汉代叫州牧。

牧，是很早就有的官名。

尧舜时代有十二牧，其实是大部落的酋长，兼任部落联盟的职务。

十二牧之上，还有四岳，其实是小联盟的盟主。

后来，牧，慢慢成为治民之官的称谓，叫牧夫、牧令、牧守、牧伯。

管理人民，就像放牧一样吗？

是。

被汉武帝树为道德楷模的爱国商人卜式，就是这么认为的。

当时卜式捐款甚多，却不肯做官。

于是汉武帝便说，你到朕的上林苑去放羊吧！

结果，上林苑的羊被卜式养得肥肥大大。

汉武帝大为赞赏。

卜式却说，管理老百姓，也跟放羊一样啦！

汉武帝听他这么说，便让他做了县令。

没想到，卜式先后担任县令的两个县，一派祥和太平。

14县令也好，郡守也罢，岂非牧？

实际上，地方官就是帝国的牧羊人，他们的辖区也就是牧区。

好一点的牧羊人如卜式，基本上无为而治顺其自然；凶一点如宁成，便被批评为&ldo;如狼牧羊&rdo;。

15这样看，州官叫州牧，并不奇怪。

不过，汉武帝设州之时，派出的官员不叫州牧，叫刺史。

刺史的任务也不是牧民，而是牧官。

他们要管的，是郡守和郡尉，县令和县长。

汉武帝，为什么要这样做？

因为帝国实在太大。

据统计，秦郡三十六，汉郡一百多，县则有一千三百个左右，&ldo;吏员自佐史至丞相十二万二百八十五人&rdo;。

16如此庞大的队伍，皇帝一人根本就管不过来，只好让一部分官员去管另一部分官员。

于是，有牧民之官，也有牧官之官。

牧官之官也有两种。

一种是上级官员，一种是监察官员。

其实上级管下级，原本就有监察的职责。